国家监察 地方监管 企业卖力
构建中国特色煤矿宁静法治框架
——《煤矿宁静生产条例》解读
煤矿宁静治理是国家治理的重要场域，关乎公共宁静与社会阵势稳定 。治国须有重器，善治须用良法 。国务院于2024年1月24日通过的《煤矿宁静生产条例》（以下简称《条例》），为健全中国特色煤矿宁静执法制度体系夯基垒石、立柱架梁，掀开了矿山宁静法治建设的新的篇章 。
《条例》在总则中明确划定，“凭据国家监察、地方监管、企业卖力，强化和落实宁静生产责任 。”“国家监察、地方监管、企业卖力”，从主体、组织、行为三个维度建构煤矿宁静依法治理的框架，从制度上明晰了国家、地方、企业各方责任界限，既是对我国煤矿宁静历史经验的总结凝练和立异生长，也是新时代我国煤矿宁静治理法治化的基本表征，涤讪了煤矿宁静依法治理的基本花样 。
一、我国煤矿宁静治理的生长历程
我国自1999年建立了笔直治理的煤矿宁静监察体制，逐步形成了国家监察、地方监管、企业卖力这一独具特色的煤矿宁静体制机制，并为全国煤矿宁静生产形势的连续稳定好转发挥了重要作用，煤矿事故死亡人数由2000年的5700多人下降到2022年的245人 �；厥孜夜嚎竽仓卫硎虑榈氖导�，可以归纳为三个阶段：
（一）开端探索阶段
我国煤矿宁静体制是在新中国建立后逐步形成并生长起来的 。党的十一届三中全会之后，陪同着煤炭工业第二次大调解，在“宁静第一”目标的指引下，煤矿宁静生产事情花样由“行业治理、工会监督、劳动部分检查”逐渐转变为“企业治理、国家监察、工会监督” 。从监察体制设计看，与现行国家监察有很大差别，也与外洋做法亦不相同 。美国、波兰、南非等主要产煤国，宁静生产均实行笔直治理模式 。如美国联邦矿山宁静与健康监察局（MSHA）在全国产煤区设立12个地区监察局及45个现场效劳处，卖力对27个州约莫2100座煤矿执行1977年《联邦矿山职业宁静与健康法》的情况进行监察 。20世纪90年代末，国家从煤矿宁静事情实际出发，借鉴外洋的乐成经验，开始对煤矿宁静监察体制进行革新 。1999年12月30日，国务院批准了《煤矿宁静监察治理体制革新实施计划》，设立国家煤矿宁静监察局，由此形成了独立笔直、分级监察的煤矿宁静监察体制 。2000年11月1日，国务院公布《煤矿宁静监察条例》，依法确立起煤矿宁静监察体制 。
（二）逐步确立阶段
1999年，国务院决定煤矿宁静监察体制实行笔直治理，这对增强煤矿宁静生产事情，增进我国煤矿宁静生产形势的好转起到了重要作用 。可是，在实际运行中，煤矿宁静监察、监管的部分职责尚需进一步明确，协调机制和自身体系建设有待完善 。2004年，国务院办公厅印发《关于完善煤矿宁静监察体制的意见》，明确了煤矿宁静监察与监管的职责分工，以及相应的事情协调机制，“国家监察、地方监管、企业卖力”的煤矿宁静生产事情花样逐步清晰 。2005年，国务院单设副部级的国家煤矿宁静监察局，明确其凭据“国家监察、地方监管、企业卖力”的原则，依法行使国家煤矿宁静监察职权 。国务院随后下发的《关于增进煤炭工业健康生长的若干意见》重申增强“国家监察、地方监管、企业卖力”的煤矿宁静事情体系建设，进一步落实宁静生产责任制 。
（三）革新生长阶段
党的十八大以来，党中央、国务院对煤矿宁静高度重视 。围绕解决煤矿宁静治理中的突出问题，进一步停止重特大事故，2013年国务院办公厅出台《关于进一步增强煤矿宁静生产事情的意见》，统筹提出推进煤矿宁静治本攻坚的20条步伐 。2016年《中共中央 国务院关于推进宁静生产领域革新生长的意见》就优化宁静监察机构结构进行顶层设计，并对国家监察与地方监管职权划分进行了重新调解，明确“将国家煤矿宁静监察机构卖力的宁静生产行政许可事项移交给地方政府担负”，由是拉开了矿山宁静监察体制革新的序幕 。围绕建立大宁静大应急框架，依托煤矿宁静监察体制、整合非煤矿山宁静监管职能，2020年建立国家矿山宁静监察局，“国家监察、地方监管、企业卖力”的宁静监管监察体制全面拓展至矿山各领域，掀开了矿山宁静治理新的历史篇章 。《条例》的通过，既是对近年来革新探索的强有力的法治回应，更是煤矿宁静治理理念和精神的法治沉淀 。
二、我国煤矿宁静法治框架的理论阐释
现代社会治理是一个庞大的系统工程，既要突出问题导向，解决微观层面的危害隐患，又要坚持整体谋划，重视宏观层面的治理框架适配性 。所谓“框架”，原意是由梁或屋架和柱联结而成的结构，通常引申为组成事物的要害要素凭据一定的规则组成的逻辑结构，是清晰地标明事物是什么并爆发某种意义的领域 。从主体、组织、行为的维度看，“国家监察、地方监管、企业卖力”是一个逻辑严密、稳固可靠的三角结构（如图所示），内涵了多元主体加入、完善治理组织、规范治理行为等治理要素，切合煤矿宁静治理运行的内在机理，是支撑煤矿宁静法治化的“四梁八柱” 。
（一）从主体的维度看
煤矿宁静治理是一种多责任主体协同加入的治理 。我国煤矿宁静的全生命周期链条长，从资源勘探、项目建设、生产开发、综合利用到关闭退出，涉及差别领域和环节，需要多主体配合加入、协同配合，尤其是建立并落实各个层级的宁静治理责任 。实践证明，在煤矿宁静责任体系中，最重要的是“三个责任”：党委和政府的领导责任、部分的监管责任以及企业的主体责任 。《条例》亦主要围绕“强化和落实煤矿企业主体责任和政府监管责任”设计执法制度，这与《中华人民共和国宁静生产法》（以下简称《宁静生产法》）的立法理念是一脉相承的 。煤矿宁静监察虽定位为国家监察，但其与地方监管的差别主要体现在事情分工差别，二者治理的目标是一致的，力量上是协同的，推进煤矿宁静治理需要发挥国家监察、地方监管两方面的积极性 。
（二）从组织的维度看
煤矿宁静治理是一种以双重行政监管为主要特征的组织架构 。多年的煤矿宁静实践标明，煤矿企业主体责任落实的优劣与政府宁静监管力度呈正相关的纪律特征，通过国家监察、地方监管“双管齐下”，组成压力型的强监管模式，是转型期我国乐成停止煤矿事故高发的一大“法宝” 。不可否定，地方监管权在运行中容易成为利益集团俘获的工具，酿成81名矿工死亡的2001年广西南丹“7·17”特大透水瞒报事故，隐藏着大宗的糜烂交易、玩忽职守等行为 。权力寻租、政商勾通背后，是个体地方对中央决策安排的阳奉阴违 �；谌Χ匀刂频穆呒�，国家监察逐步从地方监管序列中独立，成为单唯一级，并对后者发挥支持、指导与监督的作用 。煤矿宁静国家监察与地方政府这种既有协同配合，又保存监督制约的关系，需要通过执法手段予以固化，这也是《条例》在设立煤矿宁静治理框架时予以重点规范的内容 。
（三）从行为的维度看
煤矿宁静治理是公域之治与私域之治的结合 。煤矿宁静治理包括政府的公域之治与企业的私域之治两个层面，是公私交融的治理领域 。从全能政府向有限政府迈进的时代，需要买通政府行政监管与企业自我治理的隔膜，通过公私相助治理，推进治理体系和能力现代化 。这也是我国煤矿宁静治理模式的一定选择 。企业卖力，说究竟就是企业自我治理，宁静生产由企业劳动用工引发，本属于意思自治的领域，但由于作为劳动关系一方的劳动者处于天然的弱势职位，需要国家接纳特殊政策予以倾斜�；�，这也是国际上矿山宁静立法的配合纪律 。企业自我治理，前提是首先要执行好国家制定的强制性执法和标准，企业尊法、守法水平是煤矿宁静状况的晴雨表，组成煤矿宁静法治化的基础 。国家监察、地方监管的角色均由政府及行政机关饰演，是典范的公域之治 。后者通过制定行为规则，开展行政执法，对企业私的运动进行行政干预，对煤矿宁静法治秩序的生成起引领、规范和包管作用 。鉴于此，《条例》所以在制度层面明确煤矿企业自我宁静治理以及政府积极干预的责任，旨在对煤矿宁静公私之治进行系统性整合，为煤矿宁静治理法治化框架简直立提供了正当性依据 。
三、我国煤矿宁静法治框架的逻辑内涵
“国家监察、地方监管、企业卖力”，搭建起煤矿领域大宁静大应急的框架，既是应急治理组织理论的重大立异，也是法治化建设的最新结果 。三者在煤矿宁静治理中饰演差别角色，相互联系、相互作用，配合组成了煤矿宁静治理不可支解的重要组成部分 。
（一）作为独立监督的国家监察
国家监察，顾名思义，就是以国家名义实行监察或代表国家进行监察 。煤矿宁静国家监察，是指国家矿山宁静监察机构及其设在地方的矿山宁静监察机构，以国家名义并运用国家权力，对地方政府履行属地宁静监管职责和执行宁静生产规则、政策的情况，依法进行监督检查等事情的统称（第七条） 。国家监察的焦点在于一个“察”字 。《说文解字》有云：“察，复审也” �？杉�，“察”字内涵了独立监督之义 。国家监察最主要的特征是实行笔直治理，不隶属于某一地方，直接向中央政府卖力并报告事情 。由于人、财、物直接归中央治理，层级优势包管了矿山宁静监察机构的运动不受地方滋扰，发明问题可以客观公正处理，有助于梗塞地方监管失灵后造成的漏洞 。这正是国家设立矿山宁静监察机构的奇特价值所在 。与监察机关依照监察法和有关执法对公职人员的监察差别，《条例》划定的“国家监察”定位于监督检查地方政府的煤矿宁静监管事情，就是通常所谓的“督政”，无论在监察的工具、权限，照旧事情方法、具体程序上，二者都有实质的区别 。
（二）作为属地治理的地方监管
地方监管，说究竟是“属地治理”，就是凭据产煤地区确定具体监管主体，从守土有责的角度确保治理有效 。作为行政治理的重要手段，“属地治理”在明确责任、推动事情落实方面发挥着积极作用 。作为国家治理的重要组成部分，煤矿宁静“地方监管”显然属于多主体治理的领域 �；凇暗痴稹⒁桓谒稹⑵胱ス补堋⑹е白吩稹钡穆呒�，“地方监管”中的“地方”不但统摄地方党委和政府，并且包括地方政府的相关部分 。从职责分工看，地方党委、政府围绕贯彻落实《地方党政领导干部宁静生产责任制划定》，主要发挥组织领导的作用，重点是协调解决煤矿宁静生产监管中保存的重大问题；地方政府煤矿宁静监管部分和煤炭行业治理部分，则凭据“谁主管谁卖力”以及“管行业必须管宁静”的原则，划分履行直接监管职责及行业治理职责 。涉及地方监管的这类要害问题，《条例》总则中有清晰的定位和回应（第三条、第五条和第六条） 。
（三）作为自我治理的企业卖力
企业卖力，概而言之，就是煤矿企业对本单位宁静生产事情负总责，担负宁静生产主体责任 。其理论依据在于，煤矿企业种种生产运动具有负外部性，在煤矿宁静治理体系中，煤矿企业既是“麻烦”制造者，又是危害化解者 �；谖：υ鹑畏峙衫砺�，谁制造危害，谁虽然应对危害卖力 。鉴于此，企业卖力主要是由煤矿企业认真贯彻执行宁静生产执法、行政规则、规章，宁静生产的强制性国家标准或者行业标准划定的宁静生产条件，建立健全各层级、各部分、各岗位的全员宁静生产责任制以及相关规章制度，履行对煤矿从业人员的宁静�；ひ逦瘢ǖ谒奶酰� 。企业卖力，不应狭义地舆解为只能企业自己干，凭据《宁静生产法》及《条例》的相关划定，煤矿企业建设项目应当委托具有相应资质的设计单位进行宁静设施设计，煤矿企业还可以委托宁静评价检验检测等机构提供宁静生产技术、治理效劳，但包管宁静生产的责任仍由本单位卖力 。
四、我国煤矿宁静法治框架的基本要义
执法是一门经验艺术，其生命力在于实践 。《条例》尽管在不少地方作出制度立异，但其主干部分，则来源于2000年《煤矿宁静监察条例》和2005年《国务院关于预防煤矿生产宁静事故的特别划定》的相关内容 。这样做既坚持了执法制度的延续性和稳定性，同时实现了一部行政规则对国家监察、地方监管和企业卖力进行全面调解，制止了先前立法各管一段，相互之间互不衔接等毛病 。
（一）《条例》对煤矿宁静依法治理框架简直认
《条例》分总则、煤矿企业的宁静生产责任、煤矿宁静生产监督治理、煤矿宁静监察、执法责任和附则，共6章76条 。从篇章结构的安排不难看出，《条例》围绕“国家监察、地方监管、企业卖力”谋篇结构，在体现三者内在差别性的同时，更注重从体系性上将其纳入煤矿宁静治理的整体性花样，制止煤矿宁静制度规范的碎片化 。总则最能体现一部执法的主题思想和价值取向，并对各章节划定具有统辖作用，也是翻开执法之门的总钥匙 。一方面，《条例》总则明确划定“凭据国家监察、地方监管、企业卖力，强化和落实宁静生产责任”（第三条第三款），紧随其后划分对企业卖力（第四条）、地方监管（第五条、第六条）、国家监察（第七条）作出划定；另一方面，在总则的指引下，《条例》在第二章至第四章，划分对煤矿企业的宁静生产责任、煤矿宁静生产监督治理、煤矿宁静监察进行具体划定 。
之所以凭据这样的顺序安排，是因为包管煤矿宁静的责任主体是煤矿企业，无论是地方监管，照旧国家监察，其目的都是监督煤矿企业落实宁静生产的主体责任，考虑到国家监察同时肩负着对地方煤矿宁静监管事情的检查指导职责，将其置于地方监管之后 。这样的划定，既体现了国家监察制度设计的初志，也与宁静生产的纪律特点相符 。总体而言，《条例》确立的“国家监察、地方监管、企业卖力”法治化框架，虽然隐含着中央与地方、政府与企业庞大互动的关系，但基于宁静责任分派的逻辑，其内容可以概括为“一体两翼” 。
（二）煤矿宁静依法治理的“一体”：企业卖力
建立并落实宁静生产主体责任是宁静生产事情永恒的主题 。习近平总书记强调，所有企业都必须认真履行宁静生产主体责任，做到宁静投入到位、宁静培训到位、基础治理到位、应抢救援到位，确保宁静生产 。围绕压实煤矿企业宁静生产主体责任，《条例》重点从四个方面进行了划定：
一是明确煤矿企业实行全员宁静生产责任制 。责任制是宁静生产的灵魂 。围绕建立并落实全员宁静责任制，《条例》依法明确了煤矿企业主要卖力人（包括实际控制人）、宁静生产治理机构和宁静生产治理人员、从业人员的差别职责（第十八条至第二十条），并在《宁静生产法》划定的基础上，进一步提高了要求，好比将宁静治理机构和宁静治理人员的职责增加了八项（第十九条），同时要求煤矿企业要配备“五职矿长”（矿长、总工程师、生产副矿长、宁静副矿长、机电副矿长），高瓦斯、攻击地压、水文地质类型庞大等类型的煤矿还应当配备专职副总工程师（第二十二条） 。
二是明确重大宁静危害管控和重大事故隐患整治并举 。毋庸置疑，我国煤矿宁静生产正在从控制事故向防备化解重大危害转型 。为此，《条例》明确要求，煤矿企业应当建立宁静危害分级管控和隐患排查治理双重预防制度，开展宁静危害辨识评估，实时发明并消除事故隐患 。重大事故隐患排查治理情况要向地方政府煤矿宁静监管部分和所在地矿山宁静监察机构“双报告”（第三十五条）；同时，结合近年来煤矿宁静实践经验，明确了属于重大事故隐患的17种具体的情形，要求保存重大事故隐患的煤矿企业应当立即停止受影响区域生产或者建设，并实时消除事故隐患（第三十六条） 。
三是明确重大灾害超前治理的步伐和手段 。俗话说，灾害不治，矿无宁日 。鉴于此，《条例》坚持将重大灾害超前治理作为推进宁静预防控制体系建设的重要内容 。一方面，划定煤矿企业应当凭据煤矿灾害水平和类型实施分级分类治理（第三十二条），对保存煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出、攻击地压危险等六类情形的，煤矿开采还应当体例专项设计（第三十三条）：另一方面，关于保存灾害危害高的煤矿，好比采深超千米的攻击地压和煤与瓦斯突出煤矿，经地方人民政府组织的专家论证在现有技术条件下难以有效防治重大灾害的，将其列入行政关闭的规模（第七十条），从源头上预防事故的爆发 。
四是明确对设备设施和现场的宁静治理要求 。《条例》坚持“治理、装备、素质、系统”四并重，划定煤矿企业应当建立宁静设备台账和追溯、治理制度（第二十五条），同时明确煤矿的采煤、掘进、机电、运输、通风、排水、排土等主要生产系统和防瓦斯、防煤与瓦斯突出、防攻击地压、防火、防治水、防尘等宁静设施治理和技术要求（第二十六条）；罗致内蒙古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿“2·22”特别重大坍塌事故等教训，区别井工煤矿和露天煤矿的差别特点，增设要害系统和重点环节宁静管控制度（第二十七条、第二十八条）；针对煤层石门揭煤、巷道领悟、强制放顶、启封密闭等危险作业可能保存宁静隐患，划定应当接纳专门的宁静技术步伐，并安排专门人员进行现场宁静治理（第三十四条） 。
（三）煤矿宁静依法治理的“两翼”：国家监察+地方监管
《条例》第三章和第四章划分划定了煤矿宁静生产监督治理、煤矿宁静监察，即所谓的地方监管、国家监察 。《条例》之所以从立法上对国家监察与地方监管进行二元物理支解，“经验规则”虽然是其中原因，但其底层逻辑在于，“察”的部分更多地体现为监督核查地方官员的履职行为，实质上属于权力对权力的控制 。为包管国家监察与地方监管二元体系运行顺畅，职能衔接到位，《条例》从以下三个维度进行了划定 。
其一，明确了煤矿宁静监管谁为主、干什么 。恒久以来，我国煤矿宁静领域保存国家监察与地方监管两类执法主体，但二者定位及其分工在执法、行政规则层面并未给出谜底 。这次《条例》在第三章开宗明义划定，煤矿宁静生产实行地方党政领导干部宁静生产责任制，强化煤矿宁静生产属地治理（第三十九条），其目的就是依法明确地方政府及有关部分在煤矿宁静监管中的主责职位，层层压实地方监管责任 。与国家监察偏重于事中、事后监督差别，地方监管的事情重心在事前、事中两个阶段：在事前阶段要把好宁静准入关，包括煤矿建设项目宁静设施设计审查（第四十一条）、煤矿企业宁静生产许可证宣布和治理（第四十二条）；在事中阶段，主要是对煤矿企业以及煤矿宁静生产技术效劳机构开展监督检查，发明问题实时进行处理（第四十四条至第四十六条） 。
其二，厘清了煤矿宁静监察是什么、怎么干 。《条例》的一大亮点，就是在第三章对国家监察职能定位予以明确，详细回覆了谁来监察、监察谁、监察什么，以及如何开展监察等要害问题，其焦点内容可以概括为“督政查企” 。所谓“督政”，就是矿山宁静监察机构有权对县级以上地方人民政府煤矿宁静监管事情进行监督检查，可以接纳听取汇报、收集资料、进行询问等方法，对此地方政府应当予以配合（第五十条至第五十二条）；所谓“查企”，就是矿山宁静监察机构依法对煤矿企业贯彻执行宁静生产执规律则、煤矿宁静规程以及相关标准的情况进行监督检查，发明宁静生产违法行为或者事故隐患作出行政处理决定 。需要指出的是，煤矿宁静具有特殊性，作业情况瞬息万变，基于提高行政效率的目的，《条例》依法付与矿山宁静监察机构现场处理、行政处分以及接纳行政强制步伐等执法权很是须要（第五十八条、第七十三条），以便其发明问题临机处断，对此不应将其简单地舆解为重复执法 。同理，《条例》将重大事故及以下的事故视察处理组织权，明确授权给矿山宁静监察机构实施（第六十条） 。这既是煤矿宁静事故视察处理机制的奇特经验，也是国家监察“督政”职能的应有之义 。
其三，划定了国家监察、地方监管如何衔接 。如上文所述，在煤矿宁静治理法治化框架中，国家监察、地方监管二者不是对立的，国家监察是在与地方监管分工相助中实现对后者的监督，并体现了全历程、全方位的特点 。一是划定县级以上地方人民政府负有煤矿宁静监管职责的部分依法制定的煤矿宁静生产年度监督检查计划，应当抄送所在地矿山宁静监察机构（第四十三条第二款）；二是划定矿山宁静监察机构发明煤矿企业保存重大事故隐患，应当移送县级以上地方人民政府负有煤矿宁静监管职责的部分处理并进行挂牌督办（第五十四条）；三是划定对被责令停产整顿的煤矿企业恢复生产前，由县级以上地方人民政府负有煤矿宁静监管职责的部分验收后，还须经所在地矿山宁静监察机构审核同意，并报本级人民政府主要卖力人批准后，方可恢复生产（第四十八条） 。
结语 煤矿宁静治理是庞大的系统工程，需要加入治理的主体、行为、责任、能力等各项要素科学配置 。“国家监察、地方监管、企业卖力”是煤矿宁静多年实践探索经验的总结，《条例》以行政规则的形式予以确认和牢固，契合了推进国家治理体系和治理能力现代化的时代生长需求，也是健全我国煤矿宁静执法体系的现实需要 。贯彻实施好《条例》，既需要国家监察、地方监管各司其职、各负其责、相互配合，更需要煤矿企业落实好宁静生产主体责任尤其是主要卖力人的第一责任，形成煤矿宁静齐抓共管的治理花样 。
作者：应急治理部信息研究院执法研究所 代水师
来源：《中国应急治理》杂志